編者按：為編制好“十五五”規(guī)劃，德成智庫研究團(tuán)隊(duì)深入國企一線開展調(diào)研，全面梳理其發(fā)展現(xiàn)狀、剖析改革難題，由此形成“德成國企觀察”系列文章。該系列將聚焦國企在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、治理優(yōu)化、市場化運(yùn)營等方面的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，探討“十五五”期間的破局路徑與發(fā)展機(jī)遇，后續(xù)將陸續(xù)在“德成智庫”公眾號(hào)推出，期待為關(guān)注國企改革發(fā)展的各界人士提供參考與啟發(fā)。

 德成國企觀察團(tuán)隊(duì)

2025年7月

國企集團(tuán)職能部門與子公司董事長：到底誰該聽誰的？

作為長期研究國企的團(tuán)隊(duì)，我們在近年的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍現(xiàn)象：國企集團(tuán)總部職能部門與下屬子公司之間的矛盾日益凸顯，其中最典型的便是子公司董事長們的集體“吐槽”。這些在各自領(lǐng)域獨(dú)當(dāng)一面的負(fù)責(zé)人，常常在座談會(huì)上直言對(duì)集團(tuán)職能部門的不滿——這種不滿并非源于“不愿被管理”，而是對(duì)“權(quán)責(zé)失衡”的無奈，對(duì)“無邊界干預(yù)”的抵觸。這種矛盾不僅影響子公司的經(jīng)營效率，更可能削弱國企集團(tuán)的整體協(xié)同力，值得深入探討。

一、子公司董事長們的抱怨

在國企調(diào)研的座談會(huì)上，子公司董事長們的抱怨總能引起共鳴。一位地方能源集團(tuán)的子公司負(fù)責(zé)人無奈地說：“我這個(gè)董事長當(dāng)?shù)帽锴?！集團(tuán)市場部一個(gè)科長天天發(fā)微信，讓我調(diào)整季度銷售策略，理由是‘集團(tuán)整體要沖業(yè)績’?？晌覀冏庸镜目蛻艚Y(jié)構(gòu)跟集團(tuán)要求的完全不一樣，真按他說的做，年底虧損算誰的？” 另一位制造業(yè)子公司的董事長則翻著手機(jī)里的會(huì)議通知嘆氣：“你們看看，這周光是集團(tuán)安環(huán)部、企管部、科技部的會(huì)就排了 6 個(gè)，這還只是集團(tuán)總部幾個(gè)部門的，要是算上其他相關(guān)部門的臨時(shí)會(huì)議，我這周基本上就不用干正事了，時(shí)間全耗在開會(huì)上了。”

更讓子公司負(fù)責(zé)人無奈的是 “無規(guī)則的干預(yù)”。某建筑集團(tuán)的子公司董事長吐槽：“去年我們中標(biāo)一個(gè)項(xiàng)目，合同都簽了，集團(tuán)法務(wù)部突然說‘條款有風(fēng)險(xiǎn)’，讓我們暫停。問具體哪條有風(fēng)險(xiǎn)、怎么改，他們說‘你們自己琢磨’。最后項(xiàng)目黃了，問責(zé)的時(shí)候卻怪我們‘執(zhí)行力不足’。” 還有位董事長提到人事難題：“集團(tuán)組織部說要‘年輕化’，硬塞來個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生當(dāng)副總，連招投標(biāo)流程都不懂。我反對(duì)，他們就說‘這是集團(tuán)培養(yǎng)的后備干部，你得支持’，現(xiàn)在班子里沒人服他，工作根本推不動(dòng)。”

這些抱怨的背后，是子公司董事長對(duì) “權(quán)責(zé)不對(duì)等” 的不滿：作為獨(dú)立法人的負(fù)責(zé)人，他們要對(duì)經(jīng)營結(jié)果擔(dān)責(zé)，卻處處受制于集團(tuán)職能部門的 “指揮”；而職能部門常常 “只提要求、不擔(dān)責(zé)任”，甚至用 “官大一級(jí)壓死人” 的姿態(tài)行事，讓子公司負(fù)責(zé)人覺得 “既沒尊嚴(yán)，又沒權(quán)力”。

二、職能部門與子公司：職責(zé)本應(yīng)各有邊界

要理清 “誰該聽誰的”，首先得明確兩者的職責(zé)定位。從法律和治理規(guī)則來看，國企集團(tuán)職能部門與子公司董事長的關(guān)系，絕非 “上下級(jí)” 的簡單壓制，而是基于 “集團(tuán)管控邏輯” 的分工協(xié)作。

從子公司的核心職責(zé)來看，子公司是獨(dú)立法人，其董事長由子公司股東會(huì)（通常是集團(tuán)）選舉產(chǎn)生，對(duì)股東和子公司自身負(fù)責(zé)。核心職責(zé)一般包括：執(zhí)行子公司股東會(huì)、董事會(huì)決議，主持日常經(jīng)營管理；制定具體業(yè)務(wù)策略，確保國有資產(chǎn)保值增值；對(duì)安全生產(chǎn)、合規(guī)經(jīng)營等承擔(dān)直接責(zé)任；向股東（集團(tuán)）定期匯報(bào)經(jīng)營情況，但依法享有獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán)。簡單地說，子公司董事長是 “前線指揮官”，要在戰(zhàn)場（市場）上自主決策、沖鋒陷陣，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。

集團(tuán)職能部門是集團(tuán)總部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，本質(zhì)是 “服務(wù)者” 和 “監(jiān)督者”，而非 “指揮官”。核心職責(zé)包括制定集團(tuán)層面的戰(zhàn)略、制度和標(biāo)準(zhǔn)（如投資紅線、人事規(guī)范）；為子公司提供資源支持（如融資協(xié)調(diào)、技術(shù)共享）；監(jiān)督子公司是否合規(guī)經(jīng)營（如是否違反國資監(jiān)管規(guī)定）；協(xié)調(diào)子公司間的協(xié)同（如避免同業(yè)競爭、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈合作）。

現(xiàn)實(shí)中，很多國企子公司和集團(tuán)職能部門矛盾的根源在于職責(zé)邊界的“模糊化”：職能部門把 “監(jiān)督” 變成 “指揮”，把 “服務(wù)” 變成 “管控”，甚至越過子公司股東會(huì)、董事會(huì)，直接對(duì)經(jīng)營細(xì)節(jié)發(fā)號(hào)施令。而子公司則可能誤解 “獨(dú)立法人” 的含義，認(rèn)為 “集團(tuán)無權(quán)過問”，拒絕必要的監(jiān)管。這種 “越位” 與 “缺位” 的錯(cuò)位，正是矛盾的核心。

三、優(yōu)化管控模式：從 “對(duì)立” 到 “協(xié)同” 的關(guān)鍵

要讓職能部門與子公司 “和平相處”，核心是建立 “權(quán)責(zé)清晰、流程明確” 的管控模式，用制度代替 “人情”，用規(guī)則代替 “命令”。

（一）用 “清單制” 劃清邊界

國企集團(tuán)應(yīng)制定 “三張清單”：

1.授權(quán)清單：明確子公司可自主決策的事項(xiàng)（如年度預(yù)算內(nèi)的日常開支、中層以下人事任免），職能部門不得干預(yù)；

2.審核清單：明確需報(bào)集團(tuán)職能部門審核的事項(xiàng)（如重大投資、高管變動(dòng)），職能部門必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給出明確意見（同意 / 不同意 / 修改建議），且需說明依據(jù)；

3.禁止清單：明確子公司絕對(duì)不能做的事（如違規(guī)擔(dān)保、關(guān)聯(lián)交易），職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)即追責(zé)。

（二） 職能部門：從 “管理者” 轉(zhuǎn)向 “服務(wù)者”

集團(tuán)職能部門的核心價(jià)值，應(yīng)從“發(fā)號(hào)施令”轉(zhuǎn)向“專業(yè)賦能”，通過精準(zhǔn)服務(wù)激活子公司的經(jīng)營活力。例如，投資部不必糾結(jié)于子公司幾十萬的小額采購審批，而應(yīng)聚焦“資源對(duì)接”——比如為子公司引薦產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作伙伴、提供行業(yè)趨勢分析報(bào)告，甚至協(xié)助對(duì)接外部融資渠道，讓子公司在決策時(shí)更有底氣；人事部不應(yīng)直接插手子公司的中層任免，而應(yīng)打造“集團(tuán)人才共享平臺(tái)”，整合內(nèi)外部培訓(xùn)資源、建立關(guān)鍵崗位勝任力模型，當(dāng)子公司需要人才時(shí)，能快速匹配人選并提供培養(yǎng)方案，既保證人才質(zhì)量，又尊重子公司的用人自主權(quán)。

這種轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于職能部門要學(xué)會(huì)“換位思考”，子公司缺什么、怕什么、需要什么，就針對(duì)性地補(bǔ)位。法務(wù)部可以變“事后追責(zé)”為“事前護(hù)航”，在子公司簽訂重大合同時(shí)主動(dòng)介入，結(jié)合行業(yè)慣例和集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)底線提供修改建議，甚至協(xié)助談判關(guān)鍵條款，幫子公司規(guī)避隱患；財(cái)務(wù)部不必天天催報(bào)細(xì)枝末節(jié)的報(bào)表，而是通過搭建“財(cái)務(wù)共享中心”，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)、提供成本分析工具，讓子公司能更高效地掌握自身財(cái)務(wù)狀況。說到底，職能部門的權(quán)威不應(yīng)來自“層級(jí)壓制”，而應(yīng)來自“專業(yè)價(jià)值”——當(dāng)子公司真切感受到“部門能幫我解決問題”，協(xié)同效率才會(huì)提升。

（三）子公司：在 “自主” 與 “合規(guī)” 間找平衡

子公司董事長也需明確，“獨(dú)立法人”不意味著“絕對(duì)自由”。作為國企，子公司必須服從集團(tuán)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌（如避免與集團(tuán)主業(yè)沖突），遵守國資監(jiān)管規(guī)定（如重大事項(xiàng)報(bào)告）。例如，若集團(tuán)布局“綠色轉(zhuǎn)型”，子公司不能盲目擴(kuò)張高耗能業(yè)務(wù)；若發(fā)現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)主動(dòng)向集團(tuán)職能部門求助，而不能“隱瞞不報(bào)”。

同時(shí)，子公司應(yīng)建立“反向反饋”機(jī)制：對(duì)職能部門的越位干預(yù)，可通過正式渠道（如向集團(tuán)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)反映）提出異議，避免“忍氣吞聲”。

（四）用 “責(zé)任閉環(huán)” 確保公平

無論是職能部門還是子公司，都需 “權(quán)責(zé)對(duì)等”：子公司決策失誤導(dǎo)致?lián)p失，董事長要承擔(dān)責(zé)任；職能部門越位干預(yù)導(dǎo)致?lián)p失，部門負(fù)責(zé)人要追責(zé)；若因 “流程模糊” 引發(fā)矛盾，集團(tuán)總部（如戰(zhàn)略部、企管部）要承擔(dān) “制度不完善” 的責(zé)任。某能源集團(tuán)就明確規(guī)定：“職能部門干預(yù)子公司自主決策事項(xiàng)，需書面?zhèn)浒覆⒄f明理由；造成損失的，干預(yù)者與子公司負(fù)責(zé)人承擔(dān)連帶責(zé)任?！?這一制度讓職能部門的 “隨意指揮” 大幅減少。

國企集團(tuán)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，靠的不是“誰官大誰說了算”，而是 “各守其位、各盡其責(zé)”。職能部門若能守住“服務(wù)與監(jiān)督” 的本分，子公司董事長若能用好“自主與擔(dān)當(dāng)”的權(quán)力，兩者就不會(huì)是“對(duì)立的雙方”，而是“協(xié)同的伙伴”。唯有如此，國企才能既保持集團(tuán)的整體優(yōu)勢，又釋放子公司的市場活力，真正實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

（本文基于國企“十五五”規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的調(diào)研成果，在德成智庫金勇研究員、吳虹研究員、李丹青副研究員的專題探討基礎(chǔ)上形成，由李丹青副研究員執(zhí)筆。）