國企改革實(shí)踐中的幾個理論思考

楊衛(wèi)東

一、關(guān)于界定不同國有企業(yè)功能的理論問題

三中全會決定將“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”作為國企改革的重要內(nèi)容，這是具有很深含義的。首先，它第一次明確將國企劃分為不同類型，指出不同國企有不同的功能，發(fā)揮著不同的作用，國企不再是一個不可分割的板塊；其次，國企功能是根據(jù)政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的需要而應(yīng)運(yùn)而生的，所以需要政府準(zhǔn)確界定，不能由企業(yè)各行其是；其三，既然國企功能不同，就不能用毫無差別的統(tǒng)一模式、統(tǒng)一方法進(jìn)行統(tǒng)一的改革和統(tǒng)一的管理。按照國家國資委的劃分類型，目前，國企大體分為三類，即商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類。筆者認(rèn)為商業(yè)二類定義模糊，很難概括它的功能，而應(yīng)名之為戰(zhàn)略類，這類企業(yè)的功能是完成各級政府設(shè)定的大大小小戰(zhàn)略任務(wù)。界定不同國有企業(yè)的功能的意義什么呢？中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明白無誤地作出了回答：“通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核”。過去國企改革的弊病是千企一策，實(shí)行無差別的改革，而界定不同國企功能的目的就是分類改革，以提高國企改革的針對性。

或許是改革的慣性原因，如何進(jìn)行分類改革，當(dāng)下在理論和實(shí)踐方面都顯得有些滯后。筆者幾年前曾撰文從理論與對策方面論述過此事，今日再作補(bǔ)述。

關(guān)于商業(yè)類的國企改革，其前提是要準(zhǔn)確界定商業(yè)類的功能。筆者認(rèn)為，商業(yè)類是以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)而實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的國有企業(yè)。該企業(yè)的唯一功能是通過市場競爭為國家創(chuàng)造和積累財富。過去我們的改革思路一直是在朝這個方向努力，從搞活企業(yè)為中心，放權(quán)讓利，企業(yè)承包到今天國資委的保值增值，都是希望把國企的效益搞上去，以為國企效益提高了，國企改革的目標(biāo)就達(dá)到了。但是在實(shí)踐過程中有兩個問題一直困擾著我們。一是三種不同類型的國企用完全統(tǒng)一的方法改革，產(chǎn)生了截然不同的效果，或成果顯著或南轅北轍或得不償失。如醫(yī)療的產(chǎn)業(yè)化、教育的產(chǎn)業(yè)化、公租房的產(chǎn)業(yè)化拉大了貧富差距；又如國企規(guī)模大了，效益高了，但科技競爭力不強(qiáng)；更大的問題是，國企三大功能有兩個都消退了。二是沒有正確處理好社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。我們的政府總是希望魚與熊掌兼而有之，既強(qiáng)調(diào)社會效益，又強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，使企業(yè)總是處于兩難之間。而實(shí)際效果常常是企業(yè)為了追逐經(jīng)濟(jì)效益而放棄社會效益，或以社會效益的名義逃避經(jīng)濟(jì)損失的追責(zé)。由此，國企常常顧此失彼，很難發(fā)揮到正常水平。

分類改革就是要避免以上兩大問題。就商業(yè)類國企改革而言，必須圍繞它的功能，它的目標(biāo)而展開，凡不利于它的功能發(fā)揮、不利于它的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素都要改革掉。首先，要堅(jiān)定不移地將追逐利潤作為企業(yè)的唯一目標(biāo)。換言之，就是要把追逐社會效益的任務(wù)徹底放棄，專心致志地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。即和其它普通企業(yè)一樣，有承擔(dān)社會責(zé)任的義務(wù)，沒有追求社會效益的責(zé)任。其次，要堅(jiān)定不移地走市場化的道路。遵守市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，所有的資源在市場競爭中取得，而不能依靠政府配置。其三，要堅(jiān)定不移地實(shí)行政企分開，“使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā) 展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭的主體。”走新加坡淡馬錫的路子，以資本管理的理念厘清政府與國資委的關(guān)系，國資委與營運(yùn)機(jī)構(gòu)、投資公司的關(guān)系，使商業(yè)類國企真正投身到市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海之中去競爭、去搏擊。

公益類國企是以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織。公益類國企最能體現(xiàn)國企的本質(zhì)，它的發(fā)展對提高人們的公共福利，美化、凈化公共環(huán)境，增進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的幸福指數(shù)具有重要的意義。三中全會決定強(qiáng)調(diào)“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。”改革40年我們最大的不足是對公益事業(yè)投入的不足，社保、醫(yī)保不僅沒有全民覆蓋，而且不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層的差別極大，這是導(dǎo)致基尼系數(shù)居高不下的重要原因之一。據(jù)武漢市國資委對武漢出資企業(yè)類別的劃分，19家企業(yè)中，只有一家為公益類國企[1]，這樣的比例是極不合理的。說明武漢市政府對公益事業(yè)的關(guān)心與投入較少，沒有擺在應(yīng)有的地位。

公益類國企改革的重點(diǎn)也是要明確目標(biāo)定位問題。讓公益類國企全神貫注地追求社會效益，為大眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。按照這個目標(biāo)，公益類國企改革主要應(yīng)該從三方面努力，第一，要心無旁騖地把追逐社會效益最大化作為自身的唯一目標(biāo)。要徹底轉(zhuǎn)變觀念和價值取向，把近幾十年形成的追逐利潤的目標(biāo)徹底摒棄，只有這樣，它才能保證社會效益功能的落實(shí)；第二，要最大限度地把落實(shí)政府交辦的任務(wù)作為自身唯一職責(zé)。從道理上講，政府具有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，公益類國企是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的工具，所以它的職責(zé)就是完成政府交辦的任務(wù)。公益類國企的考核標(biāo)準(zhǔn)不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是數(shù)量與質(zhì)量的指標(biāo)。數(shù)量包括產(chǎn)品的產(chǎn)量和服務(wù)的工作量，質(zhì)量包括產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的質(zhì)量?？己说闹黧w除了政府相關(guān)部門外，廣大的消費(fèi)者的評價十分重要。第三，要不斷引入市場機(jī)制，將提高經(jīng)營效率作為公益類國企努力的方向。我們提出公益類國企不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，但這并不意味著不計成本。公益類國企的企業(yè)屬性沒有變，而降低交易成本，提高交易效率是企業(yè)的本質(zhì)。所謂引入市場機(jī)制，就是要用市場的方法，競爭的機(jī)制參與公益類項(xiàng)目，公益類國企不能靠行政壟斷公益類項(xiàng)目，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式應(yīng)該通過市場來完成。引入競爭，才能促進(jìn)公益企業(yè)嚴(yán)格加強(qiáng)管理，科學(xué)合理地降低經(jīng)營成本，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

當(dāng)然，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)本身是指具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的，它是由政府提供的為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，使用該產(chǎn)品與服務(wù)本身不產(chǎn)生利潤，任何無序的惡性的競爭都是有害的，要保證公益類企業(yè)的良性地高質(zhì)量發(fā)展，政府需要有足夠的投入和完善的財政補(bǔ)貼機(jī)制予以配套。

所謂戰(zhàn)略類國企是以實(shí)現(xiàn)政府某類戰(zhàn)略或項(xiàng)目為目標(biāo)而實(shí)行市場化運(yùn)作的企業(yè)。它介乎商業(yè)類與公益類之間，既講求商業(yè)利潤，更注重政府目標(biāo)，有時為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可以犧牲利潤，但決不可為了實(shí)現(xiàn)利潤而放棄目標(biāo)。地方戰(zhàn)略類國企大體可以分為三種情形：一是為具體項(xiàng)目、具體任務(wù)而設(shè)，如武漢的地鐵集團(tuán)、碧水集團(tuán)、中央商務(wù)區(qū)投資控股集團(tuán)等等這些都是為政府的特定工程和目標(biāo)而設(shè)立的；二是為加大科技投入，提升國家競爭力而設(shè)，如東湖高科控股集團(tuán)、湖北科技投資集團(tuán)等；三是為孵化和扶持小型企業(yè)，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展而設(shè)立，如遍布全市各區(qū)的各類國有控股的大大小小孵化器都屬于此類。

戰(zhàn)略類國企改革應(yīng)從兩方面努力：（1）明確自身定位，通過商業(yè)運(yùn)作的方式不遺余力地把實(shí)現(xiàn)政府確定的戰(zhàn)略目標(biāo)作為自己工作的首要職責(zé)。國家國資委之所以將他們定義為商業(yè)二類，就是強(qiáng)調(diào)它的商業(yè)運(yùn)作性質(zhì)，而筆者將它定義為戰(zhàn)略類，則強(qiáng)調(diào)它的功能本質(zhì)，因?yàn)檎_定的戰(zhàn)略目標(biāo)，許多不是能在短期內(nèi)盈利的，有些甚至存在極大風(fēng)險，僅僅強(qiáng)調(diào)商業(yè)運(yùn)作是不夠的，政府仍然是需要補(bǔ)貼的。需要強(qiáng)調(diào)的是，凡能通過商業(yè)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的，必須通過市場去競爭，反之，需要通過政府政策支持和財政補(bǔ)貼的，則不應(yīng)享受特惠去參與競爭?？傊?，要劃一道界線，不能一邊享受政府補(bǔ)貼，一邊參與市場競爭。（2）要對戰(zhàn)略類國企進(jìn)行清理和瘦身。目前我們對國企的劃分不是很科學(xué)，有較大的隨意性。以武漢出資企業(yè)為例，2015年出資企業(yè)共有21家，其中，公益類一家，商業(yè)類6家，而戰(zhàn)略類（商業(yè)二類）有14家，占總數(shù)的三分之二[2]。值得注意的是，這14家都是政府的項(xiàng)目公司，戰(zhàn)略類的后兩種類型公司均不在此列。這反映了政府熱衷于抓項(xiàng)目，熱衷于自己參與市場競爭。筆者以為，需要大力改造戰(zhàn)略類國企，一是向提升國家競爭力的功能轉(zhuǎn)換，二是向扶持中小企業(yè)的功能轉(zhuǎn)換，三是向提供公共產(chǎn)品的功能轉(zhuǎn)換，四是向商業(yè)類功能轉(zhuǎn)換?？傮w上將戰(zhàn)略類國企壓到三分之一以內(nèi)。

二、關(guān)于建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的理論問題

1993年十四屆三中全會關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定指出：“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向。”[3]20年后的十八屆三中全會決定再次強(qiáng)調(diào)：“(7)推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。”[4]在此文中，“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，是國企改革總的要求。2018年10月在全國國有企業(yè)改革座談會上劉鶴副總理明確提出下一步改革的第一個重點(diǎn)就是突出抓好中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設(shè)?，F(xiàn)代企業(yè)制度與現(xiàn)代國有企業(yè)制度有什么區(qū)別呢？總體精神實(shí)質(zhì)是一致的，其區(qū)別主要在劃分企業(yè)各治理主體權(quán)責(zé)邊界時有了一個前提，即充分發(fā)揮黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)作用。

由于歷史的原因，國企發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用是比較容易落實(shí)的，但黨委與董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會的責(zé)任邊界劃分比較難以把握。在實(shí)踐中，有些企業(yè)黨委會常常代替了其它機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，董事會、經(jīng)理會形同虛設(shè)，有的只是形式上走走程序，有的連程序都不走，一個黨政聯(lián)席會決定所有問題，為了應(yīng)付上級檢查，只是分別作兩份記錄而已。所以，現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重點(diǎn)是劉鶴副總理強(qiáng)調(diào)的：切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

重大決策、選人用人、薪酬分配這都是“三重一大”的范圍，按照現(xiàn)有規(guī)定這些決策需由黨委會決定，但劉鶴副總理在座談會上強(qiáng)調(diào)這些權(quán)力在董事會，這是近年改革重點(diǎn)的一個新變化，也是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國公司法》的相關(guān)規(guī)定，董事會是對內(nèi)掌管公司事務(wù)、對外代表公司的經(jīng)營決策機(jī)構(gòu)。目前要切實(shí)落實(shí)董事會權(quán)力，需要改變兩種狀況，一是黨委代替董事會決策。我們強(qiáng)調(diào)黨委是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且主張黨委書記兼董事長，但是如何從職能上理清他們的關(guān)系，仍是一個重要課題。如果企業(yè)的大事都需要經(jīng)黨委事先決策，董事會還需不需要決策？怎么決策？如果都和黨委會決策完全一致，董事會便成為了一個橡皮圖章，沒有真正落實(shí)董事會權(quán)力；如果董事會的決策與黨委會不同，究竟誰說了算？這不是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的覺悟問題、領(lǐng)導(dǎo)水平問題，是一個制度問題，一個治理結(jié)構(gòu)問題。它需要一個自洽的理論和頂層設(shè)計。二是出資人代替董事會經(jīng)營決策。在國有企業(yè)的決策程序中，形成了一種慣例：公司的重大經(jīng)營決策必須報請股東批準(zhǔn)。按照《公司法》規(guī)定， 股東會行使下列職權(quán)：

決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃；

選舉和更換非由職工代表擔(dān)任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報酬事項(xiàng)；

審議批準(zhǔn)董事會的報告；

審議批準(zhǔn)監(jiān)事會或者監(jiān)事的報告；

審議批準(zhǔn)公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案；

審議批準(zhǔn)公司的利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案；

對公司增加或者減少注冊資本作出決議；

對發(fā)行公司債券作出決議；

對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議；

修改公司章程；

公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

由上可見，股東會只關(guān)注直接影響股東利益的事項(xiàng)而不干預(yù)企業(yè)具體經(jīng)營決策。董事會是公司運(yùn)營的最高決策機(jī)構(gòu)，如果公司的許多事情，董事會不能當(dāng)家，還需要股東審定，這樣的公司治理將是一個效率低下的，相互扯皮的治理，它顯然是不科學(xué)的，也是與公司法有矛盾的。 

建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度，需要解決的第二個問題是保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會是負(fù)責(zé)決策的，經(jīng)理層是負(fù)責(zé)執(zhí)行的，決策和執(zhí)行分開是一種權(quán)力制衡，這是治理結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，從這個意義上講，董事長和總經(jīng)理沒有誰大誰小之分。但是，在實(shí)際工作中，董事長和總經(jīng)理變成了一把手和二把手的關(guān)系，而且，常常出現(xiàn)董事長越俎代庖干了總經(jīng)理的工作。在董事長和總經(jīng)理同時全職在一個公司的時候，這是很難避免的矛盾。解決這種問題的最好辦法就是從制度上安排非執(zhí)行董事為董事長，這是保證總經(jīng)理自主經(jīng)營權(quán)的有效辦法。

與此相關(guān)的是經(jīng)營者的職業(yè)化問題。國企改革座談會提出的第三大改革舉措就是突出抓好市場化經(jīng)營機(jī)制。推行經(jīng)理層任期制和契約化管理，加快建立職業(yè)經(jīng)理人制度。面對著瞬息萬變的市場，不是誰都可以干好企業(yè)的。他需要有市場的意識、創(chuàng)新的思維、管理的才干、冒險的精神，因此，經(jīng)理人必須是專業(yè)化、職業(yè)化的，他們不是干部，而是企業(yè)家。十八屆三中全會決定要求：“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用”[5]，時間已經(jīng)過了五年，職業(yè)經(jīng)理人制度推進(jìn)得很不理想，其主要原因有兩點(diǎn)，一是職業(yè)經(jīng)理人由誰來選的問題沒有理清。是市場選還是組織選？按照黨管干部、黨管人才的原則，應(yīng)該由黨組織來選；按照《公司法》的規(guī)定，經(jīng)理由董事會來選。兩種選人的方法和標(biāo)準(zhǔn)是有很大區(qū)別的，選出來的人肯定也是有區(qū)別的。二是職業(yè)經(jīng)理人的權(quán)力難以落實(shí)。按照《公司法》的規(guī)定，經(jīng)理有8項(xiàng)職權(quán)，除了主持公司的經(jīng)營管理外，還有“提請聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人；決定聘任或者解聘除應(yīng)由董事會決定聘任或者解聘以外的負(fù)責(zé)管理人員。”如果這些權(quán)力不能落實(shí)，職業(yè)經(jīng)理人就成了一個光桿司令，不可能有任何作為。

建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度就是要求國企按照現(xiàn)代企業(yè)制度的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)完善自己。2018年10月的國企改革座談會把它擺到了第一位。我們認(rèn)為，僅僅強(qiáng)調(diào)它的重要性是不夠的，重要的是落實(shí)。建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，應(yīng)該一步一步地去推進(jìn)。當(dāng)前改革的重點(diǎn)應(yīng)該是根據(jù)《黨章》和《公司法》的規(guī)定，理清公司黨委與公司董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會的責(zé)權(quán)邊界，切實(shí)落實(shí)各自的職權(quán)。

三、關(guān)于混合所有制改革的理論問題

十八屆三中全會將混合所有制改革提到了一個新的高度，認(rèn)為混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。換言之，混合所有制經(jīng)濟(jì)將成為我國經(jīng)濟(jì)的主體?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)從宏觀層面看，是指國家經(jīng)濟(jì)在所有制結(jié)構(gòu)中的多元混合狀況，從微觀層面看是指不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。

“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”是國企改革的重要內(nèi)容。據(jù)國家國資委統(tǒng)計：央企混合所有制改革力度很大，2013-2016年，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)占比由65.7%提高至68.9%，僅2017年以來又新增了900多戶，引入社會資本超過4200億元[6]。相比而言，武漢的混合所有制改革步伐要慢得多。2017年，武漢市國有企業(yè)混合所有制比重低于50%。從企業(yè)類別看，國有全資企業(yè)占登記戶數(shù)的53.72%，國有絕對控股企業(yè)占登記戶數(shù)的23.37%，國有實(shí)際控制企業(yè)占登記戶數(shù)的11.03%，三者相加，88.12%的企業(yè)由國有實(shí)際控制。從資本結(jié)構(gòu)看，在國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記中，國家資本出資占總資本33.11%，國有法人出資占總資本40.04%，國有絕對控股法人出資占總資本7.63%，國有實(shí)際控制法人出資占總資本5.66%，四者相加達(dá)86.44%。名副其實(shí)的混合所有制企業(yè)只有12%-13%的比例！在這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，混合所有制很難實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的結(jié)果。

我們沒有看到央企混合改革的詳細(xì)資料，很難判斷真正實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的效果，以地處全國中部的武漢作為平均值進(jìn)行估測，其結(jié)論是混合所有制改革不甚理想。筆者曾走訪過多位國企領(lǐng)導(dǎo)人，他們的反映多是心有余悸，對混合所有制改革普遍拿捏不準(zhǔn)。要解決這個問題，必須從三個方面在理論上正本清源。

第一、混改的目的是什么？很多國企領(lǐng)導(dǎo)者和政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為混改就是要增強(qiáng)國有控制力。“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。……有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”[7]這是中央決定的表述。兩個有利于指明了混改的目的。但是，不少人把這個表述誤讀了，將“有利于國有資本放大功能”聯(lián)想成增強(qiáng)國有控制力。怎么理解國有資本功能？上文我們曾分析過，目前國企主要有三類功能，即商業(yè)類、公益類、戰(zhàn)略類，國企是國有資本的載體，由此我們知道國有資本主要也是這三大功能。那么，決定中“有利于國有資本放大功能”講的是哪一類功能呢？從緊接著的第二句保值增值的語義中，可以看出，這里的國有資本功能是特指的：實(shí)現(xiàn)利潤最大化，為國家創(chuàng)造和積累財富的功能。眾所周知，國企的贏利能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民企，放大國有資本功能最好的辦法不是由國有控股。另外，“有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”的混改目標(biāo)，與增強(qiáng)國有控制力的愿望是大相徑庭的。在國有控股或由國有控制的混合所有制企業(yè)中，民營資本之所長顯然是難以發(fā)揮的，這是由國有體制和越來越繁瑣的國企制度決定的。只有在多方合作中，國企不控股，才有可能取長補(bǔ)短，互相促進(jìn)。如果把增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力作為混改的目標(biāo)，極可能形成新一輪的“國進(jìn)民退”，出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。

第二、混改的原則是什么？公平公正、按股行權(quán)是混改的基本原則，而絕不能搞國有優(yōu)先。混改是為了實(shí)現(xiàn)雙贏，而不是零和游戲。但是在許多國企和政府人員的潛意識中卻總有國有優(yōu)先或國有例外的觀點(diǎn)。一是表現(xiàn)在資產(chǎn)評估中，民企的資產(chǎn)總要壓低一點(diǎn)，國企的資產(chǎn)總要抬高一點(diǎn)，尤其在當(dāng)前的政治氣候和市場氣候下，多是民企主動找國企合資，國企處明顯的優(yōu)勢地位，談判一般不會很平等；二是合資的企業(yè)章程往往更有利于國企?！豆痉ā穼揪哂幸话愕闹笇?dǎo)作用，但是真正對公司有約束作用的是公司章程。章程可以不完全按照《公司法》制訂，而是由雙方協(xié)商制訂，這樣給了國企以大欺小、以強(qiáng)欺弱、以國欺民的規(guī)章依據(jù)；三是股權(quán)的行使的不同。關(guān)于對公司的控股，有三個不同的概念：67%；51%和第一大股。按照《公司法》規(guī)定，真正對公司有絕對控制權(quán)的需要占有67%的股份，因?yàn)槿舾芍卮笫马?xiàng)須經(jīng)三分之二股權(quán)表決通過才能生效，因此，除章程另有規(guī)定外，67%的股份可以控制公司一切決定；而51%的股權(quán)雖然具有控股地位，可以控制企業(yè)的大多數(shù)事項(xiàng)，但不能決定一切；第一大股東有較大的話語權(quán)，實(shí)際影響則根據(jù)占股比例的多少而定。但是，我們看到很多例外的情況，在國有是小股東時，通過章程可以限制民營行使控股的權(quán)力，而一旦國有作為第一大股東者，不僅要合并企業(yè)報表，甚至還要納入國企管理體系，混合企業(yè)的“三重一大”必須按國企規(guī)定的決策制度實(shí)行。這種行為是與“所有制中立”精神背道而馳的。另外，還有一種傾向，實(shí)行和準(zhǔn)備實(shí)行國企管理制度的企業(yè)在不斷擴(kuò)大，這與對國企的認(rèn)定問題有關(guān)。按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的定義：“國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。 ” 這個定義既不嚴(yán)謹(jǐn)也不科學(xué)。所謂參股，包括1%以下的股份，難道民企占99%，國企占1%，也算國家出資企業(yè)嗎？按照國際慣例，國企通常就是國家全資所有并直接經(jīng)營的企業(yè)。凡由民間運(yùn)營與政府無直接隸屬關(guān)系的企業(yè)不應(yīng)該劃入國企類別，更不能納入國企體制管理。如果這種定義不修改，隨著混改的擴(kuò)大，我國的企業(yè)很快就會全部變成“國家出資企業(yè)”。

第三、巡查混改的重點(diǎn)是什么？近年來，全國各地都開展了對國有企業(yè)的巡查工作，這對促進(jìn)國企改革和規(guī)范國企管理是十分有意義的。從黨的十八大以來，各地國資委積極響應(yīng)中央號召，都把國有企業(yè)改革的重點(diǎn)擺在混合所有制的改造上，可是五年過去了，混改的進(jìn)展不大，這與對國企巡查的重點(diǎn)有關(guān)。巡查的目的是檢查國企對政府和中央的政策和目標(biāo)的完成情況，因此，國企是否開展了混合所有制改革應(yīng)該是巡查組的重點(diǎn)之一，但是，在實(shí)際操作中，混改往往成為巡查國有資產(chǎn)流失的主要疑點(diǎn)和重點(diǎn)。在許多巡查工作者看來，國企與國企之間的交往雖然也有利益之分，但都在一個大鍋里，是左荷包與右荷包的關(guān)系；而國企與民企之間的交往則是兩家人、外姓人的關(guān)系，是國與民的關(guān)系、公與私的關(guān)系，凡有交易，錙銖必較，秋毫之末，一查到底。他們從骨子里把民營經(jīng)濟(jì)視為異己力量。從旁觀者看，這是一件非?；氖虑椋和侵醒氲囊?，一方面要求國企加大混改力度，另一方面又加大了查處混改的力度。兩個互相抵觸的工作放在同一個時點(diǎn)，只能產(chǎn)生兩個結(jié)果，一是混改停滯不前，二是混改變形走樣。

筆者認(rèn)為，加快推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵是觀念問題，必須下大力氣正本清源，轉(zhuǎn)變觀念。最近，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上強(qiáng)調(diào)，我國民營經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，而且要走向更加廣闊舞臺。全國各地聞風(fēng)而動，出臺了各種支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和舉措。但愿這不只是一股風(fēng)，而是一種長治久安的制度，只有真正堅(jiān)持兩個毫不動搖的思想，才能保證國企混改健康快速發(fā)展。

四、關(guān)于國企與政府改革的理論問題

現(xiàn)在很少有人將國企改革與政府的改革再次聯(lián)系起來講，其實(shí)，從《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始，黨中央一直把它們作為一個問題的兩個方面來論述的。如經(jīng)濟(jì)體制改革的決定指出：“增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。……圍繞這個中心環(huán)節(jié)，主要應(yīng)該解決好兩個方面的關(guān)系問題，即確立國家和全民所有制企業(yè)之間的正確關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)；確立職工和企業(yè)之間的正確關(guān)系，保證勞動者在企業(yè)中的主人翁地位。”[8]決定進(jìn)一步指出，“過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應(yīng)該由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未管好。……因此，按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要。”[9]追根溯源，這就是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的初心。

今年全國國有企業(yè)改革座談會有一個新的提法：從戰(zhàn)略高度認(rèn)識新時代深化國有企業(yè)改革的中心地位。顯然“中心地位”比“中心環(huán)節(jié)”的分量更重。為什么國企改革的地位越來越重要？因?yàn)?，?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，而政府的作用主要是通過國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。因此，我們簡單地談國企改革是不夠的，它的背后是政府，國企是政府調(diào)控社會與經(jīng)濟(jì)的工具。政府不轉(zhuǎn)變職能，國企的改革寸步難行。香港金融發(fā)展局委員，招商局集團(tuán)、招商銀行原董事長秦曉曾直言不諱地指出：“政府不是作為中性的調(diào)控者或者監(jiān)管者，或是基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)者，而是直接參與了市場競爭，你不管怎么去描繪這個事情，它的本質(zhì)就是政府直接進(jìn)場。”他認(rèn)為，在這種的情況下，“這些重要的政策決定是很難完全到位的。你說一視同仁，但只要存在政府自己的國有企業(yè)，那和民營企業(yè)的政策就很難完全一視同仁，這只能是個良好的意愿，但做起來就有制度上的障礙”^[10]。所謂“政府直接進(jìn)場”，其表現(xiàn)形式都是國企進(jìn)場。

十八屆三中全會決定指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”[11]。不言而喻，這也是政府職能改革的總目標(biāo)?，F(xiàn)在絕大部分的資源控制在各級政府手里，對資源配置起決定作用的是無所不能的政府！深圳市委原常委、副市長張思平認(rèn)為，隨著政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)的變化，國有企業(yè)作為政府配置資源的工具的作用，以及政府通過資源配置對國有企業(yè)發(fā)揮的影響進(jìn)一步強(qiáng)化了。他總結(jié)出政府手中掌握著的七大類資源：一是具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的自然壟斷資源，主要包括路網(wǎng)、供水網(wǎng)、電網(wǎng)、管網(wǎng)、信息網(wǎng)、頻譜等。二是以土地開發(fā)利用為主體的自然資源，自然資源基本上屬于國家所有，各級政府處于絕對壟斷地位。三是與市場準(zhǔn)入有關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)。既包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營牌照，如銀行、保險、證券、電信；也包括與特許經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍有關(guān)的行業(yè)資質(zhì)，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域等，以及包括準(zhǔn)入資格在內(nèi)的各種各樣的行政許可。四是政府掌握的投資資源。政府手中的投資資源，包括直接全額投資、合作投資（PPP）、投資項(xiàng)目的代建代管等方面。五是政府掌握的龐大的產(chǎn)業(yè)基金和投資基金資源。這些年來，政府開始用財政資金直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，參與市場競爭。六是政府掌握的價格資源。政府手中的定價權(quán)力以及對企業(yè)直接和間接的價格補(bǔ)貼，是決定一些企業(yè)經(jīng)營盈利最重要的因素。七是政府直接和間接掌握的龐大的國有資產(chǎn)資源。從一定意義上講，國有資產(chǎn)本質(zhì)上已經(jīng)成為政府配置資源的重要組成部分。^[12]這些資源除了少部分經(jīng)過了市場程序外，絕大部分是政府直接配置給國有企業(yè)的。在這種狀況下，一方面政府作為利益主體，希望通過越來越多的國企實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，另一方面，國企希望依賴政府獲得越來越多的無償或低價資源，兩者的相結(jié)合，國企改革便成為了官樣文章。

十八屆三中全會決定明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。……必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”[13]無論是推進(jìn)市場化，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用還是更好發(fā)揮政府作用，其關(guān)鍵的問題是政府必須退出市場，改變既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的矛盾角色。只有退出市場，政府才能保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈；只有退出市場，資源配置才能依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)市場資源配置的決定性作用；只有退出市場，才可能實(shí)現(xiàn)政企分開，國有企業(yè)才可能獨(dú)立自主，實(shí)行真正的改革，不吃偏食，沒有特權(quán)，按規(guī)則進(jìn)入市場，按功能發(fā)揮作用。

當(dāng)前全國上下各級政府都在開展“放管服”改革，從形式上看“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的活動有聲有色，各地政府放的權(quán)，簡的政均有千條以上，但政府未見瘦身，效率未見提高。為什么？因?yàn)橘Y源仍然掌握在政府手里，而且還不斷衍生出越來越多的資源，如以上7