一、關(guān)于界定不同國有企業(yè)功能的理論問題

或許是改革的慣性原因，如何進(jìn)行分類改革，當(dāng)下在理論和實(shí)踐方面都顯得有些滯后。筆者幾年前曾撰文從理論與對策方面論述過此事，今日再作補(bǔ)述。

分類改革就是要避免以上兩大問題。就商業(yè)類國企改革而言，必須圍繞它的功能，它的目標(biāo)而展開，凡不利于它的功能發(fā)揮、不利于它的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素都要改革掉。首先，要堅(jiān)定不移地將追逐利潤作為企業(yè)的唯一目標(biāo)。換言之，就是要把追逐社會(huì)效益的任務(wù)徹底放棄，專心致志地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。即和其它普通企業(yè)一樣，有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的義務(wù)，沒有追求社會(huì)效益的責(zé)任。其次，要堅(jiān)定不移地走市場化的道路。遵守市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，所有的資源在市場競爭中取得，而不能依靠政府配置。其三，要堅(jiān)定不移地實(shí)行政企分開，“使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā) 展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭的主體。”走新加坡淡馬錫的路子，以資本管理的理念厘清政府與國資委的關(guān)系，國資委與營運(yùn)機(jī)構(gòu)、投資公司的關(guān)系，使商業(yè)類國企真正投身到市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海之中去競爭、去搏擊。

公益類國企改革的重點(diǎn)也是要明確目標(biāo)定位問題。讓公益類國企全神貫注地追求社會(huì)效益，為大眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。按照這個(gè)目標(biāo)，公益類國企改革主要應(yīng)該從三方面努力，第一，要心無旁騖地把追逐社會(huì)效益最大化作為自身的唯一目標(biāo)。要徹底轉(zhuǎn)變觀念和價(jià)值取向，把近幾十年形成的追逐利潤的目標(biāo)徹底摒棄，只有這樣，它才能保證社會(huì)效益功能的落實(shí)；第二，要最大限度地把落實(shí)政府交辦的任務(wù)作為自身唯一職責(zé)。從道理上講，政府具有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，公益類國企是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的工具，所以它的職責(zé)就是完成政府交辦的任務(wù)。公益類國企的考核標(biāo)準(zhǔn)不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是數(shù)量與質(zhì)量的指標(biāo)。數(shù)量包括產(chǎn)品的產(chǎn)量和服務(wù)的工作量，質(zhì)量包括產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的質(zhì)量?？己说闹黧w除了政府相關(guān)部門外，廣大的消費(fèi)者的評價(jià)十分重要。第三，要不斷引入市場機(jī)制，將提高經(jīng)營效率作為公益類國企努力的方向。我們提出公益類國企不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，但這并不意味著不計(jì)成本。公益類國企的企業(yè)屬性沒有變，而降低交易成本，提高交易效率是企業(yè)的本質(zhì)。所謂引入市場機(jī)制，就是要用市場的方法，競爭的機(jī)制參與公益類項(xiàng)目，公益類國企不能靠行政壟斷公益類項(xiàng)目，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式應(yīng)該通過市場來完成。引入競爭，才能促進(jìn)公益企業(yè)嚴(yán)格加強(qiáng)管理，科學(xué)合理地降低經(jīng)營成本，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

所謂戰(zhàn)略類國企是以實(shí)現(xiàn)政府某類戰(zhàn)略或項(xiàng)目為目標(biāo)而實(shí)行市場化運(yùn)作的企業(yè)。它介乎商業(yè)類與公益類之間，既講求商業(yè)利潤，更注重政府目標(biāo)，有時(shí)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可以犧牲利潤，但決不可為了實(shí)現(xiàn)利潤而放棄目標(biāo)。地方戰(zhàn)略類國企大體可以分為三種情形：一是為具體項(xiàng)目、具體任務(wù)而設(shè)，如武漢的地鐵集團(tuán)、碧水集團(tuán)、中央商務(wù)區(qū)投資控股集團(tuán)等等這些都是為政府的特定工程和目標(biāo)而設(shè)立的；二是為加大科技投入，提升國家競爭力而設(shè)，如東湖高科控股集團(tuán)、湖北科技投資集團(tuán)等；三是為孵化和扶持小型企業(yè)，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展而設(shè)立，如遍布全市各區(qū)的各類國有控股的大大小小孵化器都屬于此類。

二、關(guān)于建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的理論問題

由于歷史的原因，國企發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用是比較容易落實(shí)的，但黨委與董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)的責(zé)任邊界劃分比較難以把握。在實(shí)踐中，有些企業(yè)黨委會(huì)常常代替了其它機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，董事會(huì)、經(jīng)理會(huì)形同虛設(shè)，有的只是形式上走走程序，有的連程序都不走，一個(gè)黨政聯(lián)席會(huì)決定所有問題，為了應(yīng)付上級檢查，只是分別作兩份記錄而已。所以，現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重點(diǎn)是劉鶴副總理強(qiáng)調(diào)的：切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃；

審議批準(zhǔn)董事會(huì)的報(bào)告；

審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；

對公司增加或者減少注冊資本作出決議；

對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議；

公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度，需要解決的第二個(gè)問題是保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)是負(fù)責(zé)決策的，經(jīng)理層是負(fù)責(zé)執(zhí)行的，決策和執(zhí)行分開是一種權(quán)力制衡，這是治理結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，從這個(gè)意義上講，董事長和總經(jīng)理沒有誰大誰小之分。但是，在實(shí)際工作中，董事長和總經(jīng)理變成了一把手和二把手的關(guān)系，而且，常常出現(xiàn)董事長越俎代庖干了總經(jīng)理的工作。在董事長和總經(jīng)理同時(shí)全職在一個(gè)公司的時(shí)候，這是很難避免的矛盾。解決這種問題的最好辦法就是從制度上安排非執(zhí)行董事為董事長，這是保證總經(jīng)理自主經(jīng)營權(quán)的有效辦法。

建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度就是要求國企按照現(xiàn)代企業(yè)制度的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)完善自己。2018年10月的國企改革座談會(huì)把它擺到了第一位。我們認(rèn)為，僅僅強(qiáng)調(diào)它的重要性是不夠的，重要的是落實(shí)。建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，應(yīng)該一步一步地去推進(jìn)。當(dāng)前改革的重點(diǎn)應(yīng)該是根據(jù)《黨章》和《公司法》的規(guī)定，理清公司黨委與公司董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)的責(zé)權(quán)邊界，切實(shí)落實(shí)各自的職權(quán)。

十八屆三中全會(huì)將混合所有制改革提到了一個(gè)新的高度，認(rèn)為混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。換言之，混合所有制經(jīng)濟(jì)將成為我國經(jīng)濟(jì)的主體?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)從宏觀層面看，是指國家經(jīng)濟(jì)在所有制結(jié)構(gòu)中的多元混合狀況，從微觀層面看是指不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。

我們沒有看到央企混合改革的詳細(xì)資料，很難判斷真正實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的效果，以地處全國中部的武漢作為平均值進(jìn)行估測，其結(jié)論是混合所有制改革不甚理想。筆者曾走訪過多位國企領(lǐng)導(dǎo)人，他們的反映多是心有余悸，對混合所有制改革普遍拿捏不準(zhǔn)。要解決這個(gè)問題，必須從三個(gè)方面在理論上正本清源。

第二、混改的原則是什么？公平公正、按股行權(quán)是混改的基本原則，而絕不能搞國有優(yōu)先。混改是為了實(shí)現(xiàn)雙贏，而不是零和游戲。但是在許多國企和政府人員的潛意識(shí)中卻總有國有優(yōu)先或國有例外的觀點(diǎn)。一是表現(xiàn)在資產(chǎn)評估中，民企的資產(chǎn)總要壓低一點(diǎn)，國企的資產(chǎn)總要抬高一點(diǎn)，尤其在當(dāng)前的政治氣候和市場氣候下，多是民企主動(dòng)找國企合資，國企處明顯的優(yōu)勢地位，談判一般不會(huì)很平等；二是合資的企業(yè)章程往往更有利于國企?！豆痉ā穼揪哂幸话愕闹笇?dǎo)作用，但是真正對公司有約束作用的是公司章程。章程可以不完全按照《公司法》制訂，而是由雙方協(xié)商制訂，這樣給了國企以大欺小、以強(qiáng)欺弱、以國欺民的規(guī)章依據(jù)；三是股權(quán)的行使的不同。關(guān)于對公司的控股，有三個(gè)不同的概念：67%；51%和第一大股。按照《公司法》規(guī)定，真正對公司有絕對控制權(quán)的需要占有67%的股份，因?yàn)槿舾芍卮笫马?xiàng)須經(jīng)三分之二股權(quán)表決通過才能生效，因此，除章程另有規(guī)定外，67%的股份可以控制公司一切決定；而51%的股權(quán)雖然具有控股地位，可以控制企業(yè)的大多數(shù)事項(xiàng)，但不能決定一切；第一大股東有較大的話語權(quán)，實(shí)際影響則根據(jù)占股比例的多少而定。但是，我們看到很多例外的情況，在國有是小股東時(shí)，通過章程可以限制民營行使控股的權(quán)力，而一旦國有作為第一大股東者，不僅要合并企業(yè)報(bào)表，甚至還要納入國企管理體系，混合企業(yè)的“三重一大”必須按國企規(guī)定的決策制度實(shí)行。這種行為是與“所有制中立”精神背道而馳的。另外，還有一種傾向，實(shí)行和準(zhǔn)備實(shí)行國企管理制度的企業(yè)在不斷擴(kuò)大，這與對國企的認(rèn)定問題有關(guān)。按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的定義：“國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。 ” 這個(gè)定義既不嚴(yán)謹(jǐn)也不科學(xué)。所謂參股，包括1%以下的股份，難道民企占99%，國企占1%，也算國家出資企業(yè)嗎？按照國際慣例，國企通常就是國家全資所有并直接經(jīng)營的企業(yè)。凡由民間運(yùn)營與政府無直接隸屬關(guān)系的企業(yè)不應(yīng)該劃入國企類別，更不能納入國企體制管理。如果這種定義不修改，隨著混改的擴(kuò)大，我國的企業(yè)很快就會(huì)全部變成“國家出資企業(yè)”。

筆者認(rèn)為，加快推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵是觀念問題，必須下大力氣正本清源，轉(zhuǎn)變觀念。最近，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，我國民營經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，而且要走向更加廣闊舞臺(tái)。全國各地聞風(fēng)而動(dòng)，出臺(tái)了各種支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和舉措。但愿這不只是一股風(fēng)，而是一種長治久安的制度，只有真正堅(jiān)持兩個(gè)毫不動(dòng)搖的思想，才能保證國企混改健康快速發(fā)展。

現(xiàn)在很少有人將國企改革與政府的改革再次聯(lián)系起來講，其實(shí)，從《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始，黨中央一直把它們作為一個(gè)問題的兩個(gè)方面來論述的。如經(jīng)濟(jì)體制改革的決定指出：“增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。……圍繞這個(gè)中心環(huán)節(jié)，主要應(yīng)該解決好兩個(gè)方面的關(guān)系問題，即確立國家和全民所有制企業(yè)之間的正確關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)；確立職工和企業(yè)之間的正確關(guān)系，保證勞動(dòng)者在企業(yè)中的主人翁地位。”[8]決定進(jìn)一步指出，“過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應(yīng)該由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未管好。……因此，按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要。”[9]追根溯源，這就是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的初心。

十八屆三中全會(huì)決定指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”[11]。不言而喻，這也是政府職能改革的總目標(biāo)?，F(xiàn)在絕大部分的資源控制在各級政府手里，對資源配置起決定作用的是無所不能的政府！深圳市委原常委、副市長張思平認(rèn)為，隨著政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)的變化，國有企業(yè)作為政府配置資源的工具的作用，以及政府通過資源配置對國有企業(yè)發(fā)揮的影響進(jìn)一步強(qiáng)化了。他總結(jié)出政府手中掌握著的七大類資源：一是具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的自然壟斷資源，主要包括路網(wǎng)、供水網(wǎng)、電網(wǎng)、管網(wǎng)、信息網(wǎng)、頻譜等。二是以土地開發(fā)利用為主體的自然資源，自然資源基本上屬于國家所有，各級政府處于絕對壟斷地位。三是與市場準(zhǔn)入有關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)。既包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營牌照，如銀行、保險(xiǎn)、證券、電信；也包括與特許經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍有關(guān)的行業(yè)資質(zhì)，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域等，以及包括準(zhǔn)入資格在內(nèi)的各種各樣的行政許可。四是政府掌握的投資資源。政府手中的投資資源，包括直接全額投資、合作投資（PPP）、投資項(xiàng)目的代建代管等方面。五是政府掌握的龐大的產(chǎn)業(yè)基金和投資基金資源。這些年來，政府開始用財(cái)政資金直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，參與市場競爭。六是政府掌握的價(jià)格資源。政府手中的定價(jià)權(quán)力以及對企業(yè)直接和間接的價(jià)格補(bǔ)貼，是決定一些企業(yè)經(jīng)營盈利最重要的因素。七是政府直接和間接掌握的龐大的國有資產(chǎn)資源。從一定意義上講，國有資產(chǎn)本質(zhì)上已經(jīng)成為政府配置資源的重要組成部分。^[12]這些資源除了少部分經(jīng)過了市場程序外，絕大部分是政府直接配置給國有企業(yè)的。在這種狀況下，一方面政府作為利益主體，希望通過越來越多的國企實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，另一方面，國企希望依賴政府獲得越來越多的無償或低價(jià)資源，兩者的相結(jié)合，國企改革便成為了官樣文章。

當(dāng)前全國上下各級政府都在開展“放管服”改革，從形式上看“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的活動(dòng)有聲有色，各地政府放的權(quán)，簡的政均有千條以上，但政府未見瘦身，效率未見提高。為什么？因?yàn)橘Y源仍然掌握在政府手里，而且還不斷衍生出越來越多的資源，如以上7大資源除土地與國有資產(chǎn)從法律上為政府代表全民持有外，其余的都是發(fā)明、發(fā)現(xiàn)和衍生出來的。政府絕大多數(shù)的權(quán)力是由這些資源派生